構(gòu)建“三位一體”扶貧體系 用以制定和完善長遠可持續(xù)發(fā)展政策
發(fā)布時間 2019-03-20 14:10:54 來源：中經(jīng)縱橫
3月16日，在以“精準扶貧政策效果評估”為主題的中國宏觀經(jīng)濟論壇（2019年第一季度）報告會上，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院院長鄭新業(yè)代表課題組發(fā)布了論壇主報告《精準扶貧政策效果評估》。
報告提出，貧困是世界面臨的最重大挑戰(zhàn)之一。改革開放四十年來，中國取得了舉世矚目的經(jīng)濟增長“奇跡”，同時創(chuàng)造了史無前例的減貧成就。但仍然有部分地區(qū)、部分人口處于貧困狀態(tài)。中央提出在2020年，現(xiàn)行標準下全面脫貧的宏偉目標。在此過程中，全面科學(xué)評估精準扶貧政策的實施效果，不僅對實現(xiàn)全面脫貧目標，保證2020后不返貧是必要的，而且對國家中長期經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展有價值，甚至對短期的反衰退也是重要的。
報告發(fā)現(xiàn)，尚未脫貧人口的突出特征是地理位置偏僻，遠離市場，家庭結(jié)構(gòu)老齡化、人力資本低，患病和殘疾家庭超過一半；基本生存條件有待提升，飲水困難、居住危房較多、生產(chǎn)性用電難以接入、醫(yī)療條件，教育條件較差等。貧困人口識別有待精準，政策和公共物品提供的針對性有待加強。在此背景下，精準扶貧提出精準識別，因人因戶施策，因村提供公共物品，并將扶貧的思路從單一公平視角增加貧困戶收入，轉(zhuǎn)換為增長、發(fā)展和波動多重視角。以提升效率為核心的精準扶貧政策不僅能提升公平，而且在新發(fā)展理念下是潛在的新經(jīng)濟增長點，一定意義上還具有反經(jīng)濟衰退的功能。
報告主張，從經(jīng)濟增長未能“涓滴”到所有貧困人口的這一現(xiàn)實出發(fā)，從增長、發(fā)展、波動以及全球視角討論精準扶貧的必要性和科學(xué)消除問題，在梳理政策組合的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際主流的“大推動和小規(guī)模局部改革”的減貧思路，在分析體制變化和財力的基礎(chǔ)上，討論我國政策的短期和長期有效性，以及最困難人群的發(fā)展路徑。
報告發(fā)現(xiàn)，首先，在“精準”方面，基層政府通過體制變革，有效實現(xiàn)了精準識別窮人，精準識別個體需求和公共偏好。一是精準識別窮人。2017年被清退的不符合貧困標準的貧困人口比例達12.8%，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清退率高達40%以上。二是精準識別個體需求。注重因戶施策，指派幫扶人精準識別貧困戶的致貧原因，并將貧困人口的脫貧需求同幫扶政策匹配起來。三是精準識別公共物品偏好。通過下派利益中立的駐村第一書記，既保證了村公共決策盡可能代表群眾利益，也發(fā)揮了基層干部的信息優(yōu)勢。與此同時，巡查督查制度的設(shè)計進一步保證了各扶貧項目的落實符合貧困人口利益。
其次，在政策組合及效果方面，精準扶貧政策短期內(nèi)提高了要素的利用率，長期內(nèi)有助于人力資本積累和要素生產(chǎn)率提升。短期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險、退耕還林等政策提高了貧困農(nóng)戶所占有的各類存量農(nóng)林土地資源的利用率，使得農(nóng)戶生產(chǎn)性收入增長了0.7倍；引進扶貧車間、交通補貼計劃及公益崗位提供等政策增加了貧困人口的勞動供給，勞動適齡人口的平均工作時間從2014年2.8個月增加到2017年的4.6個月，工資收入增長了2.2倍。長期內(nèi)，按照多維貧困標準，當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、住房等均有顯著改善：道路通達率100%；水塘、文化廣場建設(shè)、衛(wèi)生安全設(shè)施投資力度加大；教育投資和救助覆蓋從幼兒園到大學(xué)階段的貧困學(xué)子，享受面向因病因殘致貧家庭的多個健康扶貧政策的貧困人口占比達24.28%。這將提升未來貧困地區(qū)在潛在生產(chǎn)率。
第三，財政支出方面，財政“大頭”支出基本完結(jié)，未來扶貧財政投入壓力將減小。精準扶貧期間，扶貧資金投入規(guī)模大、增長快，2014-2017年間的平均復(fù)合增長率達到33.6%，以縣政府統(tǒng)計的扶貧資金臺賬看，建檔立卡人口相關(guān)財政投入達到3.59萬元/人。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占總財政投入比例達63%，財政支出瞄準持續(xù)投入壓力較小、未來長期收益較大的項目。總體來看，經(jīng)過4年的持續(xù)大規(guī)模投入后，農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大幅提升，易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水、文化廣場等投入較大的項目都已經(jīng)基本完成建設(shè)工作，基本預(yù)期未來財政投入壓力將會減小。
第四，返貧風(fēng)險集中在因殘致貧的家庭。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70%。這部分家庭普遍缺乏勞動力、教育水平較低，其主要收入來源于政府的轉(zhuǎn)移性收入。一旦政府支出減少，這部分家庭將繼續(xù)陷入貧困，部分已脫貧的家庭可能返貧。
報告建議，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“體制—增長要素—可持續(xù)發(fā)展”的“三位一體”扶貧體系，用以制定和完善長遠可持續(xù)發(fā)展的政策。優(yōu)化精準扶貧體制，在頂層設(shè)計中考慮基層的差異性；堅持綠色發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合；設(shè)計和推廣勞動力激勵計劃，提高貧困戶勞動供給；從扶貧向社會保障轉(zhuǎn)變，將貧困人口納入社會救助體系；重視中長期評估。